民事案件调解前置机制问题研究

发布时间:2018-09-20   476

民事案件调解前置机制问题研究

——以Z区法院的民先调案件为样本

前言

当前中国正处在社会转型期、矛盾多发期,涌入法院的诉讼呈爆炸式增长。2015年5月,最高法院推行立案登记制,当年全国法院审结民商事案件957.5万件,较上年增加19.5%,此后一路飙升到2017年的4783.5件。法律的局限性在此时表现得更为突出,国家维持司法体系之运转以及司法机关审理和执行案件需要耗费巨大的运作成本。[1]为此,最高法院于2017年5月发布《关于民商事案件繁简分流和调解速裁操作规程(试行)》,以“推动和规范人民法院民商事案件繁简分流、先行调解、速裁等工作”。文件中所称“先行调解”,即是指调解前置机制。因为调解前置机制并非专门的法学概念,仅表示调解时间具有先行性。理论上,该机制可将民事纠纷化解在诉讼的起始阶段,有效疏减法院诉讼压力,降低当事人诉讼成本。时隔一年余,调解前置机制在基层法院的司法实践是否达到制度设计预期?为研究这个问题,本文以西部某市中区法院的所有民先调案件为样本,考察民事案件调解前置机制的运行现状,分析其制约因素,进而在宏观上提出调解前置机制的构建设想。

一、实证考察:民事案件调解前置机制的运行现状

简介。2017年3月,Z区法院在民一庭抽调员额法官专人办理调解前置案件。法官从起诉材料中优先选择适宜调解的案件转入调解前置程序(立民先调案号)。调解期限不超过三十日。若调解成功,便正式立案、制作调解书结案;若调解失败,有的转速裁庭正式立案后由调解法官径行裁判,有的转立案庭正式立案后分给其他法官承办。民先调案件不进行考核。2017年12月,四川高院《关于深入推进繁简分流调解速裁机制改革的通知》确定了包括Z区法院在内的33个中基层法院为改革示范法院。2018年,Z区法院进一步改革调解前置机制,比如扩大适用调解前置程序的案件范围,探索诉前鉴定评估为调解成功创造条件。

(一)对疏减诉讼压力的成效考察

民先调案件达到一定的数量和调解成功率是疏减诉讼压力的必要条件。如果适用调解前置程序的案件数量不多,即使调解成功率很高,分流的案件占所有民事案件的比例也不高;如果适用调解前置程序的案件数量很多,但调解成功率很低,将导致大量案件仍然要经由诉讼解决,不能缓解诉讼压力。因此民先调案件数量占比和调解成功率是民先调案件分流效果的两大决定性要素。

1.民先调案件数量占比。Z区法院2017年3-12月民先调案件受理480件,同期民事案件受理3688件,占比13%;2018年1-6月民先调案件受理1150件,同期民事案件受理1744件,占比66%(图1)。可见2018年适用调解前置程序的案件比例较上年增加了四倍之多。

自流井区人民法院|自流井法院|自井法院

2.民先调案件调解成功率。据2017年年底统计,3-12月民先调案件审结406件,其中调解成功(结案方式含调解和撤诉)116件,调解成功率为29%(图2-1)。据2018年6月底统计, 1-6月民先调案件审结896件,其中调解成功140件,调解成功率为16%(图2-2)。2018年调解成功率较上年竟下跌近一半。

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 3.民先调案件分流百分比。2018年适用调解前置程序的案件数量较上年成倍增加,调解成功率却大幅下跌,分流效果是否不如上年呢?2017年3-12月调解前置程序成功分流116件,占同期民事案件受理数量的3.15%。2018年1-6月成功分流140件,占同期民事案件受理数量的8.03%。增加适用调解前置程序的案件数量并不必然提高分流百分比,高适用率和低成功率则会加倍耗费司法资源却不能实现应有的分流效果。为了权衡司法资源的投入和产出,应当考量适用调解前置程序的案件类型在实践中是否有较高的调解成功率。

(二)对降低诉讼成本的成效考察

此处考察的是当事人诉讼成本,如果能显著降低当事人诉讼成本,就能激励当事人选择调解前置程序解决纠纷,助力疏减诉讼压力。直接制约诉讼成本高低的主要因素存在于诉讼活动本身[2],集中体现在诉讼周期的长短、诉讼程序的繁简和诉讼费用水平的高低。

1.诉讼周期考察,考察平均自然审理天数(未扣减庭外和解、鉴定等审限)。2017年3-12月,民先调案件的平均审理天数为19.04天,同期民事案件为68.69天;2018年1-6月民先调案件的平均审理天数为25.15天,同期民事案件为44.94天(图3)。可以得出,适用调解前置程序可大幅缩减诉讼周期。而且,经过调解前置程序的案件再转为正式案件,调解意愿、送达方式、是否追加当事人等情况已经明确,大大减轻了庭前准备工作量,这可能是2018年1-6月民事案件平均审理天数降低的原因(如前所述,2018年1-6月民先调案件受理数比2017年3-12月增加了四倍)。

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2.诉讼程序考察,考察小额诉讼程序和简易程序适用率。2017年3-12月审结406件民先调案件,转为正式案件后适用简易程序383件,占比94.33%;同期审结3523件民事案件(包括经过调解前置程序的406件民先调案件),其中适用小额诉讼程序4件、简易程序2505件,分别占比0.11%、71.10%。2018年1-6月审结896件民先调案件,转为正式案件后适用小额诉讼程序56件、简易程序601件,分别占比6.25%、67.08%;同期审结1386件民事案件,其中适用小额诉讼程序80件、简易程序953件,分别占比5.77%、68.76%(图4)。可以看出,经过调解前置程序的案件可提升小额诉讼程序和简易程序适用率。2017年3-12月审结民先调案件的小额诉讼程序和简易程序适用率较民事案件多23.11%;但由于2018年1-6月审结的民先调案件数与民事案件数相差不大(少35.35%),二者的小额诉讼程序和简易程序适用率无明显差异。

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3.诉讼费考察,考察诉讼费收取的标准。现阶段民先调案件主要针对以修复关系为目的的案件(如离婚纠纷、相邻关系纠纷),以及权利义务关系明确、标的额较小的案件(如物业纠纷、劳动争议),由于财产性民事案件收费与标的额挂钩,非财产性民事案件收费普遍不高(50-500元不等),因此,民先调案件的性质和争议标的额决定了其案均诉讼费肯定低于同期民事案件的案均诉讼费,二者的比较毫无意义。应当比较的是民先调案件及其转为的正式案件收费标准。Z区法院的民先调案件不单独收费,转为正式案件时按照最高法院的《人民法院诉讼收费办法》收费,没有对选择调解前置程序的当事人给予费用减免。

简评。这是一次中规中矩的试点改革。Z区法院通过设置调解法官和调整分案流程,在疏减诉讼压力方面取得一定成效,但不够显著(调解前置程序分流百分比不到10%),在降低诉讼成本方面(主要是诉讼周期和诉讼程序)取得明显成效。但是要进一步提升机制改革成效就遭遇到瓶颈,通过实践操作层面很难提升。除了北京、上海、深圳、江苏法院早已大胆探索形成全国典型外,其他大多数法院的机制改革都相差无几,Z区法院改革现状可以说是大多数法院的一个缩影。

二、成因探究:民事案件调解前置机制的制约因素

民事案件调解前置是指将调解设置为民事诉讼的前置程序[3]或民事审判的前置阶段[4],非经调解不得启动后续纠纷解决活动,至于是法律强制适用还是当事人合意适用而形成的此种状态则在所不问。从制度设计层面上讲,制约调解前置机制改革效果的因素主要存在于法院、当事人、法官三方主体。法院和当事人的疑虑影响调解前置程序的适用率,制约机制改革效率;法官的角色定位影响调解前置程序的质量,制约机制改革效果。

(一)法院对民事案件强制适用调解前置程序存在顾虑

正当性基础是任何一种纠纷解决机制的生命力。民事调解的正当性基础是当事人合意,但“强制”适用调解前置程序似乎冲击了调解的自愿原则。然而,针对某些类型的案件强制适用调解前置程序逐渐成为国际通行做法。那么,调解前置程序设置为强制启动是否影响其正当性基础?增加的调解前置程序是否会侵害当事人的裁判请求权?民事案件强制适用调解前置程序的正当性基础又落脚于何处?

第一,调解前置程序启动的合意是非本质的。当事人合意包括两个层次:调解前置程序启动的合意和调解结果达成的合意。二者地位作用不同,前者是非本质的,后者是本质性的。对于调解结果达成的合意,法院应当充分尊重当事人的自由意志。即使属于强制启动调解前置程序的案件,也不能强迫当事人达成调解协议,否则必将损害民事调解的价值。而调解前置程序启动的非合意并不影响其正当性基础。

第二,调解前置程序不会侵害当事人的裁判请求权。裁判请求权被作为基本人权写进了《国际人权公约》,同时也是各国建立民事诉讼制度的基础和理想。[5]暂缓当事人行使诉权不会侵害裁判请求权可从两个方面理解:一是宪法在保障诉讼权的同时也保障财产权等实体权利,因此裁判请求权不仅要保障当事人有解决纠纷的机会,还要保障纠纷的解决快速而经济,如此才能避免当事人系争的实体权益遭受不应有的侵害。二是裁判请求权的保障程度并不要求完满,受到必要限制是客观存在的。比如法官有权根据案件金额、案件重要性、案件难易程度决定采用简易程序还是普通程序以及是否转换程序,当事人对此没有发言权,但并不侵害其裁判请求权。

第三,调解前置程序的正当性基础在于公共利益。判断调解前置程序是否正当的标准,放在司法审判活动的语境下,就是衡量其中公共利益与私人利益的关系。据此,稀缺的司法资源应当根据民事纠纷的性质和需求,并兼顾其他利益(如维持和谐关系),来分配到不同类型民事案件中。因此,为不同类型的案件设置相应的纠纷解决程序因为符合公共利益而具有正当性。调解前置程序便是基于利益衡量而“在某些民事纠纷上对当事人就何时起诉的主导权进行时间上的限制”[6]

(二)当事人对选择调解前置程序存在隐忧

一方或双方当事人拒绝参与调解是Z区法院调解失败的主要原因之一(约25%)。由于目前调解前置程序的启动需征求当事人意见,探查当事人不配合的深层次原因有助于提高调解成功率;即使确定了强制适用调解前置程序的案件范围,消除当事人隐忧也可鼓励非此案件范围的当事人主动选择调解前置程序。究其隐忧有三:

第一,担心调解让步会损害诉讼利益。为减少熟悉案情的时间,办理先调案件的调解法官往往同时担任转为正式案件的审判法官(部分转到其他庭室审理的案件除外)。当事人作为理性经济人,必然担心法官先入为主,一定程度上也确实存在,并且这种首因效应能极大影响法官的心证形成。因此,在审判法官兼任调解法官的情况下,当事人为避免裁判结果对自己不利,出于诉讼策略的考量,当事人通常对调解展现出傲娇的态度。

第二,担心对方当事人滥用反悔权。按照民诉法第九十七至九十九条之规定,当事人达成的调解协议还需制作调解书(第九十八条规定的四类案件除外),并且调解书由当事人签收后才生效,签收之前仍可反悔。做出(更多)让步的当事人必然担心对方滥用反悔权,拒绝签收调解书导致合法拖延时间,或者对方本意就是拖延时间转移财产。

第三,担心调解瑕疵没有救济渠道。与判决书相比,调解书不能上诉;并且再审的条件也很严格,依据民诉法第二百零一条,须“提出证据证明调解违反自愿原则或者调解协议的内容违反法律”。如果调解过程出现瑕疵,比如一方当事人故意隐瞒重要事实,导致对方当事人根据错误信息做出错误的意思表示,司法实践中就很难再审。一方面,重要事实与一般事实难以界定;另一方面,当事人的主观故意难以证明。

(三)法官对主持调解前置程序存在角色定位失当

法官为提高调撤率和降低上诉率,通常积极追求调解结案。法官主持调解时扮演的角色过于激进,可能影响当事人调解体验。第一,“两边压”。例如,调审合一时,法官分别对双方当事人说“我觉得对方说的有道理”,并透漏对其不利的部分心证,甚至夸张可能产生的判决结果,以此降低当事人的期望值。法官不经意间把自己摆在了当事人的对立面,导致当事人产生抵触情绪和不信任感,损害调解的价值。第二,“久调不决例如,法官一面“查清事实、分清是非”,一面反复调解,既耗费司法资源和当事人时间,又容易使当事人产生机会主义倾向,不断衡量调解和判决所能获得的利益,在调解与否间徘徊不定。如此,调解便捷高效的优势就不复存在了。

那么,法官应树立怎样的调解理念?哈佛谈判学院流派认为,调解是一场由中立的调解员主持的双方积极参与的谈判。这种“谈判式调解”对法官的角色定位可从两个层面理解:第一,调解法官不应判断是非,只做利益协调。判断是非是审判法官的职责,审判法官在逐步查明事实的过程中形成谁是谁非的预设立场;调解法官的要做的是不断沟通协调双方的最佳选择方案、可接受方案和替代方案。调解和审判的价值导向存在根本区别,二者杂糅无异于要求法官人格分裂。第二,调解法官要始终保持中立。调解的本质是交易,比如用放弃利息换取当庭偿还借款,双方当事人互有对价。但调解法官一旦偏离中立的位置,成为调解这个交易的第三方,必将是最强势的一方,很可能偷取一方权利给另一方以换取调解的成功,但此举已侵害当事人权益。

三、模式选择:民事案件调解前置机制的构建设想

尽管民事案件调解前置机制在现阶段有相当的必要性,但由于我国法院超职权主义调解长期存在,当事人普遍对调解存在偏见。因此,在构建民事案件调解前置机制之时,必须采取审慎的态度,通过培养法官“谈判式调解”的理念,同时对强制调解的适用做出明确合理的限制,从而避免强迫调解侵蚀民事诉讼的当事人主义模式。

(一)主要国家和地区的相关制度总结

世界主要国家和地区都不同程度地推行调解前置主义。台湾地区现行《民事诉讼法》要求特定纠纷的当事人起诉之前必须先经过法院调解。德国自20世纪90年代起开始强化调解。2000年《德国民事诉讼法施行法》规定,某些纠纷当事人未经调解机构调解不得向法院起诉。《德国民事诉讼法》要求在法庭辩论前进行和解协商。日本在侵略战争时期开始把诉讼交付调解。《日本民事调解法》规定,对案件的争点及证据整理阶段完成之前,法官可依职权将案件交付调停。《日本家事审判法》规定,特定家事纠纷当事人起诉之前必须先向家事法院申请调解。美国自20世纪90年代起开始调解法律化进程,国会和州立法机关都颁布了ADR相关法律,法院可强制当事人参加调解。尽管各国都实行调解前置主义,但在适用范围、调解机构设置、调解员选任等方面存在不同程度的差异。

(二)调解前置机制的原则

我国民诉法第九十三条规定,“根据当事人自愿的原则,在事实清楚的基础上,分清是非,进行调解”。可以看出法院调解有自愿和查明事实、分清是非两个原则,但当前应做进一步完善,取消过时的调解原则,增加调解前置程序特有的原则。

1、积极保障自愿原则,取消查明事实、分清是非原则。当事人自愿原则是调解的根本原则。按照调解前置主义在各国的发展趋势,一定程度上限制当事人对调解前置程序启动环节的合意因符合公共利益而具有正当性基础,但是当事人达成调解协议的合意必须得到充分的尊重和保障。我国民诉法赋予当事人在调解书签收前有反悔权,实为抵制司法实践中强迫调解的无奈之举。此举目前已造成损害对方当事人信赖利益、降低司法效率等负面影响。因此,调解制度设计应当采取积极措施保障当事人自愿原则,而非利用反悔权消极维护当事人意愿。此外,调解前置程序先于法庭调查和辩论,要求在调解前置阶段查明事实、分清是非显然不合逻辑;而且,如果已经查明事实、分清是非,就可径行裁判了。因此,查明事实、分清是非原则应当取消。

2、遵循简便快捷原则,确立调解过程私密原则。简便快捷是调解的最大优势。不管标的多少、案情难易,只要当事人形成合意,就可快速处置纠纷。因此调解前置程序的设置要始终体现简便快捷原则,一是设置尽量短的合理时限,二是通知和送达采取灵活的方式,三是创新举措加快调解进程,比如借鉴家事审判财产申报制度,建立调解重要事实陈述制度,如有违反予以必要惩戒。其次,调解前置程序应当确立调解过程私密原则。理由有二:一是达成调解协议是当事人处分自己权利的私权行为,无需向社会公开;二是为避免当事人担心调解让步会影响诉讼利益而有所隐瞒和保留,调解法官对调解信息不得向审判法官等无关人员透漏。

(三)调解前置机制的适用范围

调解前置程序按照当事人意愿可分为选择适用和强制适用。我国目前的做法即为选择适用。最高法院关于适用简易程序审理民事案件的若干规定第14 条列举了开庭审理时应当先行调解的六类案件,新民诉法第122条笼统地表述为适宜调解的先行调解,最高法院《关于民商事案件繁简分流和调解速裁操作规程(试行)》列举了九类适宜调解的纠纷,这些规定都严格遵循当事人自愿原则,当事人拒绝的不再调解

至于调解前置程序的强制适用,各国实践中有三种做法:一是由法官在受理案件中选择提交调解,二是广泛适用于所有一审民事纠纷,三是适用于特定类型的纠纷。Z区法院现在采用的即是第一种做法。这种做法法官的工作量大,需对登记的案件材料一一阅看过滤;难度较大,调解前置程序适用的比例过低,不能达到分流目的,若比例过高,转为诉讼后又要做许多重复工作,不利于节约审判资源。所以,第一种做法只适合民事案件受理数量不多的法院。而第二种做法明显不适合我国国情,因为我国民事案件基数太大,所有民事纠纷审判之前都先强制调解会极大地浪费司法资源。

第三种做法需要确定的是调解前置程序强制适用于何种类型的案件。具体可从三个方面考虑:第一,从调解目的来看,可强制适用于注重关系修复的家事纠纷、邻里纠纷,权利义务关系明确的小额财产纠纷和其他简单纠纷。第二,从法院结案来看,某些类型的案件所占比例大(比如全国法院家事案件结案数约占当年审执结数量的10%,道交事故案件约占5%),强制适用于这些纠纷,可有针对性地进行类型化调解。第三,从调解效果来看,可强制适用于调解成功率高的案件类型。以上得出的案件类型可能存在交叉重合,需采取列举的方法在法律条文中确定强制适用调解前置程序的案件范围。此外,还需对不适合调解前置的案件做除外规定,比如当事人住所、公司所在地不在同一个地级市的案件或调解显然没有必要的案件。

(四)调解前置机制的机构和调解员

按照调解前置程序中法院的作用和法官的参与程度,可分为三种方式:一是委托调解,法院只保留审查确认调解协议等少量权力,包括独立型委托调解和附设型委托调解,前者比如委托给妇联、消协、居委会等组织调解,后者比如上海法院附设的“人民调解窗口”;二是共同调解,调解权力由法官和社会力量共同行使,比如日本民事调停委员会由1名调停主任(法官)和2名以上调停委员(社会力量)组成;三是法院调解,由法官主导,值得注意的是,社会精英受邀协助调解时并无主导或制约之权,本质上仍属法院调解。

从各国通行做法来看,普遍注重调解与审判分离,一般由专门的调解机构负责;调解有的由法官之外的中立第三人主持(如德国、美国),有的由法官作为调解委员会成员参与调解(如日本、台湾地区)。在我国,由法官主导的法院调解是主流。由于调审合一是诸多调解弊病的症结所在,第一步至少要区分调解法官与审判法官。专职调解法官应当有明确的资质要求,并接受专门的培训,除了具备法律知识外,还应当具备主持调解的沟通协调技巧,事实上很多失败的案例是调解员不会调解造成的。因为调解法官要越过双方提出的立场和条件,真正理解双方当事人的真实需求,帮助双方更加有效地沟通,并时刻保持双方的共同信任,这些都需要系统培训才可能做到。第二步再鼓励有条件的法院探索开展共同调解或委托调解。

(五)调解前置机制的程序性事项

程序是法治和恣意而治的分水岭。调解前置程序虽然讲究简便快捷,但作为独立程序,理应制定规范的运行流程。第一,关于管辖。为方便当事人调解不成而进行诉讼,原则上可由受诉法院管辖。第二,关于启动。特定类型纠纷应强制启动调解前置程序,其他纠纷当事人可自愿适用该程序。第三,关于调解保障措施。对无正当理由拒不参加调解的当事人,可借鉴各国普遍采用的制裁方式,予以一定数额的罚款。第四,关于执行效力。法院应赋予调解协议强制执行力,由受诉法院执行。第五,关于诉非衔接。德国的调解前置程序若调解未果,当事人需凭调解失败证明另行起诉,同时规定调解期间诉讼时效中断;日本和我国台湾若调解失败,法院可直接审理,当事人申请调解时即产生诉讼系属的效力。为减轻当事人诉累,我国诉非衔接方式宜采用后者。第六,关于费用。为鼓励当事人选择调解前置程序,法院可免收调解费。第七,关于考核。我国有许多好心办坏事的考核,调撤率就是其中之一,片面追求高调撤率可能造成积案、信访、拖时等等弊端,应当予以取消,改为对办案质量的评查。

(六)调解前置机制的救济和惩戒

法院制作调解书对当事人达成调解协议予以确认,一经送达,当事人若要权利救济,就只能申请再审,但启动再审必须有充分正当的理由。而调解的实质是未经法庭调查、质证与辩论,当事人一次性就处分自己的权利。因此,调解的救济渠道与调解的终局性是不相称的,应当采取措施兼顾当事人权益保护和司法效率。具体可从三个方面入手:第一,实行有限上诉。设置一定的上诉条件,在上诉期内对于确有充分正当理由和调解协议侵害当事人权益的允许上诉。既能保证当事人获得相应救济又可避免当事人滥用上诉。第二,实行必要惩戒。当事人应当基于诚实信用参加调解,不得编造或隐瞒与案件有关的事实。如果当事人编造或隐瞒的事实达到可能导致其败诉的程度,须受到罚款、拘留等形式的惩戒。第三,撤销反悔权。在当事人权利有上诉和再审双重保护且有惩戒措施护持的情况下,可撤销调解书送达前的反悔权,调解协议一经签字即发生效力。既有利于保护当事人基于诚实信用产生的信赖利益,又有利于节约司法资源,提升办案效率。

结语

以司法ADR为代表的调解前置主义引领了时代潮流。调解前置程序以诉讼爆炸为契机,不仅具备疏减案件压力的应急性功能,而且避免了调审合一的诸多弊端,使得民事调解制度重新焕发生机;同时还回应了当事人差异化的司法需求,为注重利益、感受与未来的当事人提供高效的纠纷解决方式。本文立足基层法院,提出的民事案件调解前置机制构建设想只是原则性探讨,要发挥其法治司法的感性效用,还得融入法院“分调裁”的系列改革。

作者:四川省自贡市自流井区人民法院易茂琴

 



[1]张文显:《法理学》(第四版),高等教育出版社2011年版,第86-87页。

[2]赵钢、占善刚:《诉讼成本控制论》,载《法学评论》1997年第1期,第8页。

[3]范愉:《非诉讼纠纷解决机制研究》,中国人民大学出版社2000年版,第401-404页。

[4]闫庆霞:《法院调解制度研究》,中国人民公安大学出版社2008年版,第116页。

[5]刘敏:《裁判请求权研究——民事诉讼的宪法理念》,中国人民大学出版社2003 年版,前言。

[6]邱联恭:《程序选择权论》,三民书局,2000年版,第87页。


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