基层法院审判组织及业务机构构造路径

发布时间:2018-09-21   628

前言

习近平总书记在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的说明中指出:“这些年来,群众对司法不公的意见比较集中,司法公信力不足很大程度上与司法体制和工作机制不合理有关。”司法公信力问题本质是审判权运行是否公正高效的问题。反思法院内设机构及审判组织运行中的问题,不难发现,以新型审判团队构建为核心的法院内部机构的科学设置,是基层法院提升司法公信力的组织保障。

一、实证考察:基层法院内设机构及审判组织现状

一个组织的绩效很大程度上取决于合适的组织机构。与一般行政机关和企事业单位纯粹的行政化管理模式不同,行政权与审判权并存并各有其独特的运行规律,这是法院机构设置应当重点考虑的因素。

(一)基层法院内设机构的应然状态

根据现行《人民法院组织法》规定,在人员构成上,基层法院由院长一人,副院长和审判员若干人组成,这与中级以上法院将庭长、副庭长作为法定人员构成之一明显区别;在机构组成上,基层法院可以设刑事审判庭、民事审判庭和经济审判庭(并非必设),这也与中级以上法院将刑事审判庭、民事审判庭、经济审判庭作为必设机构、将其他审判庭作为可设机构完全不同,而且作为基层法院特有的人民法庭也非必设机构;但在审判组织上,包括基层法院在内的各级法院的规定是相同的,即由独任庭、合议庭、审判委员会三个法定组织构成,这是基于各级法院均应统一遵循审判权运行规律所决定的。

独任庭、合议庭、审判委员会是各级法院法定的三种审判组织。审判团队目前并非法定的审判组织,而是我国法院在司法责任制改革过程中对审判资源配置模式的一种探索。审判团队的制度内涵至少包括如下几个层面:(一)在适用范围方面,审判团队适用于基层、中级人民法院;(二)在审判团队组建因素方面,需要综合考虑案件数量、案件类型、难易程度及人员结构等;(三)在组织关系方面,审判团队是审判组织的载体,其内嵌的审判组织包括合议庭或独任庭;(四)审判团队是相对固定的团队化办案模式,其组成核心是法官,根据需要配置相应的法官助理、书记员、司法警察等审判辅助人员;(五)审判团队有其独立的功能价值,可能对传统的审判庭资源配置模式产生冲击。

(二)基层法院内设机构的概况

改革开放前,基层法院在国家治理中不需要承担过多职能,主要是刑事审判和以婚姻家庭关系为主的民事审判,因此即便较为单一的内设机构也可从容应对。但随着社会经济的发展以及司法改革的不断深化,基层法院内部司法行政性、业务管理性机构均迅速扩张,机构数少则十多个,多则二十余个。另一方面,根据司法责任制改革要求,从2017年开始实行人员分类管理,部分基层法院设置了以法官为核心,并配置相应的法官助理和书记员的审判团队。审判团队主要职责是以办案为中心,对分配至本团队的案件进行审理。值得注意的是,部分法院审判团队的设置并没有打破原有的庭室架构,审判团队主持人原则上由业务庭庭长担任。由于没有配套有效的审判管理机制的跟进,审判团队基本没有发挥作用,这种换汤不换药的制度尝试效果并不理想。

二、问题检视:司改后基层法院审判组织运行中的问题及成因

芮明杰认为:“管理是对组织的资源进行有效整合以达到组织既定目标与责任的动态创造性活动”。基层法院审判组织及内部机构设置是否合理,其功能和作用是否有效发挥,也应当符合管理学有关资源优化的基本原理。司法责任制改革以来,大部分基层法院审判效率指标和审判公正指标均有所提升,但审判效果指标不尽人意。这是因为在案件增长和司法责任制双重压力下,员额法官主动和被动地承担起了审判责任,但因司法责任制配套制度改革不完善,导致审判组织及审判权力运行中的一些弊端问题没有得到根本解决,案件的社会效果没有充分显现出来。

(一)基层法院人员结构及角色愈加复杂,管理难度加大。

目前基层法院院庭长数量占比较大,许多既是行政领导,又是审判团队负责人,还是办案骨干,由于身兼多职疲于应付,难以把握工作重心,可能使其在履行审判监督管理职责及推进行政事务性工作上都难免出现疏漏。目前除员额法官基本正在逐步完善单独职务系列管理外,作为非行政人员的编制内的法官助理、书记员、执行员等,等同于一般的公务员管理,其晋升空间和事业预期受到很大的限制,干警缺乏职业敬畏感和职业归宿感。尤其值得注意的是,具有审判职称而因年龄身体等因素的未入额资深法官助理,由于不能独立办案也不能参加合议庭审理案件,角色地位上的心理落差较大,影响其积极性和作用的发挥,造成审判资源的浪费。此外,大量的聘用制书记员待遇低,缺乏归属感,流动性极强,不利于工作的开展,影响审判质效,也制约着法院的长远发展。“案多人少”矛盾突出的基层法院,法官及其他工作人员工作任务之重、工作压力之大,是其他行政机关工作人员难以比拟、甚至难以想象的。

(二)机构设置随意及部门职责交叉,制约整体组织效能的提升。

由于各地基层法院内设机构及职能在全国、全省甚至一个地区中均未作统一要求,同样性质的工作不同的法院可能归属于不同的部门;甚至同一法院同样的职责,在不同时期或领导班子变化时会被调整到不同的部门。如对外委托鉴定、评估、拍卖工作,不同的法院将其放在研究室、审管办甚至办公室的情况都有。再如,难度大点的综合性文稿、文件的拟写,有的放在办公室、有的放在研究室,也有划归审管办、政治处的情况,或者因承办人岗位的调整而变动到对应的部门,这就是所谓的“事随人走”。部门划分过细,虽然更能满足专业化分工的需要,但势必造成各部门之间工作任务忙闲不均、工作责任轻重失衡,甚至形成部门间信息壁垒及部分司法资源的浪费,进而制约整体组织效能的提升。

(三)审判机构行政化倾向没有消除,影响独立审判。

依据美国学者格里克的界定,司法管理主要涉及两个广泛的领域,一是法院组织和人事的管理,一是诉讼运行的管理。作为国家机关,人民法院内部一般司法行政事务的管理与其他行政机关的管理没有本质区别。因此,对于不涉及审判权的人事管理部门、后勤保障部门等,其设置都应尊重一般行政管理规律。如职能划分是否清晰,工作负荷是否均衡,行政指令是否畅通,部门间关系是否协调等。但“审判”是基层法院的主业,法官应当独立办案,他对法律负责,而不是对领导负责。审判权的被动性、中立性不同于行政权的主动性、命令性。作为国家审判机关,事关审判权运行事务的管理理应有别于其他行政事务。但事实并非如此。如前所述,基层法院行政“官”职过多,院长、副院长、庭长、副庭长一级管一级、一级对一级负责。虽然院庭长对非自己承办的案件不再审批签发裁判文书,但在司法责任制的强势压力下,特别对于经验不足、能力不强的员额法官而言,其非留痕授意的个人权力影响难以避免。

三、司改后基层法院审判组织及审判权力运行中的问题及原因

(一)审判事务与行政事务混同管理

根据法院组织法的规定及法院工作实际,目前法院采取审判管理与司法行政管理混同的模式,审判权以高度行政化的模式进行配置和运行,法院内部“综合部门”和“业务部门”的管理方式并无区分。传统的科层制模式能够满足行政事务的效率要求,正如韦伯所说“要求行政管理面对有关形势在这个方向上反应的速度要尽可能加速,而一般要达到最佳效果只有通过严密的科层体制组织”。虽然法院审判工作需要行政管理工作保障其运行,审判工作也不可能脱离行政管理,但审判事务的裁判性不同于行政管理的指令性。审判权主要权能体现于具体案件的裁判过程中,独立审判要求取消审批层级,“去行政化”,实现扁平化管理和专业化审判。司法改革以来探索的审判团队组建契合了这一需要。但遗憾的是,由于缺乏理论上的深入论证,也没有成熟的实践经验可循,基层法院要么没有组建审判团队,要么“换汤不换药”将原来的业务庭适当整合后更名为不同的审判团队,而取消业务庭只设审判团队的情况是少有的。审判管理办公室、政策法律研究室等“综合审判业务部门”可以保留员额法官,院庭长必须直接办理案件(而且要带头办理重大疑难案件)等要求,加剧了审判业务与管理事务的混同,业务部门要处理大量的行政事务,综合部门也要完成相应的办案任务,院庭长既是行政领导,又身兼团队负责人、审判员等角色。这一情况带来两种结果,一是其自身难以从容应对并妥善处理性质不同的职责需要,二是其行政性权力资源优势难免对所属范围内员额法官的独立办案产生不当影响。

(二)审判资源配置出现新问题

审判资源配置和运行是否科学,对司法责任制的落实和审判职能的发挥具有重大的影响。司法改革后法院人员实行分类管理,根据各类人员权力责任清单,员额法官负责审理和裁判等核心审判事务,法官助理办理专业性审判辅助事务,书记员处理纯程序性的审判辅助事务。但事实上,由于人员素质和内部管理水平等因素,目前许多基层法院对审判事务的管理仍然采取混合管理模式,就是对审判事务不进行细致区分,所有审判工作由审判人员概括承担。不仅审判辅助事务没有区分专业性、程序性事务交由法官助理、书记员分别承担,就是员额法官也时常不得不办理送达、保全等辅助性事务。员额法官工作任务重、工作压力大,付出与所得反差明显,这就是部分基层法院符合条件的优秀专业人才不愿入额的真正原因。另外,基于员额法官基本办案任务要求,导致行政、刑事、执行法官不得不办理一定的民事案件,导致原有较为合理的部门及法官专业化分工被打破。再则,根据专业化审判改革的需要,部分基层法院设置如家事审判庭、环境资源庭等专业审判庭。但基于基层法院案件构成、职能定位等外因,以及审判资源配置、审判权力运行等内因,许多基层法院并无明显专业化审判优势,跟风设置专业庭、组,难以达到专业化审判的效果。

(三)审判权力运行机制弊端

司法责任制后院庭长不再对具体案件进行审签,不能直接否定独任法官及合议庭意见。但其肩负的审判监督及“一岗双责”的政治责任并未免除,反而得到进一步强化。院庭长有权将案件提交法官会议及审判委员会,审判委员会决议具有强制效力,合议庭必须执行。部分基层法院司法改革仅仅是对审判委员会讨论案件的范围进行一定的限缩,审判委员会讨论决定具体案件(直接裁判)的实践偏差并没扭转。无论是对重大敏感案件还是对“四类案件”的管理,都容易受到行政权力的不当干预,当事人和社会公众对其公正性的置疑也就不足为奇。此外,“人财物省级统管”能有效解决审判权运行中的“地方化”问题,但可能加剧上下级法院之间原有的行政化倾向。这里不再赘述。

四、路径探索:基层法院审判组织及业务机构构造路径

法院事务可以划分为审判事务与司法行政事务两大类。“必须尽力划清那些处于执法要求而应由法官控制的功能与纯粹的行政功能之间的界限”。这是基层法院内设机构特别是审判组织及审判业务机构的设置的前提。

(一)消除机构及人员在行政管理和审判事务职能上的混同格局

法院内设机构改革并非单一的减少机构数量,实现扁平化、专业化管理,而是要根据法院内部机构职能特点,消除行政事务与审判事务混合管理模式的弊端,建立全新的分类管理模式。在审判指导监督层面,根据法官员额制改革要求,未入员额法官的纪检组长、政治处主任等领导要退出审委会委员系列,应尽可能减少院领导兼任审委会委员情况。在审委会的职能及运行程序上,由原来的院庭长个人行政审批启动转变为审判组织提请审判管理部门业务审核启动,将审委会职能由主要讨论个案转变为真正意义上的审判工作的宏观指导和监督,由单一的限缩案件讨论范围转变为讨论法定条件案件的法律适用问题,由直接决定个案裁判结果转变为提供个案法律适用上的讨论意见。在较长时期条件成熟之后,对院领导实行行政管理与裁判管理上的职能分工,最终摒弃行政权对独立审判权产生的直接和间接的影响。在审判管理实施层面,基层法院可以取消审判业务庭及庭长、副庭长的设置,而由能够体现专业化、扁平化管理需要的审判团队及主持人取代。审判团队及主持人只负责推进与案件办理直接相关的事务,即审理和裁判具体案件全过程和各环节的工作。作为独任制、合议庭基本审判组织的载体,审判团队不仅完全剥离各类行政综合事务的管理,也不再负责原审判业务庭及庭长履行的与个案处理不直接相关的审判工作规范、审判业务培训、审判宣传调研等方面的管理和督促事务。

(二)保留并强化综合审判管理部门对审判权实施有效监管

为填补取消院庭长行政管理模式后的审判管理真空,必须保留并强化综合审判业务管理部门对审判事务的指导和监管职能。无论是由审判团队直接承担,还是集约化管理,抑或部分辅助事务的外包,审判管理部门应通过完善不同人员职责、不同职位工作规范等,主要通过信息化手段直接对全院办案人员(不再依赖审判部门)实施审判质效督促与考核。审判管理部门的主要职责包括:审判权力责任清单的落实、审判工作规范的标准化建设、以信息化手段为辅助的审判流程监管机制、特定类型个案法官会议和审委会监督、案件质量评查、审判调研指导等。

(三)审判团队与审判事务部门分工协同高效推进审判辅助事务

审判团队并非具有行政编制的内部审判管理机构。审判团队内嵌少量的审判组织,法官处于行使审判权的核心地位,基于推进案件审理的需要,对审判辅助事务及辅助人员考核具有一定的管理权限;而团队主持人并非行政管理者,只是在必要时协调解决本团队人案资源配置上的矛盾。无论是组织资源配置、权力资源配置、人案资源配置,审判团队的实际影响力和作用都应有一定限度。因此,应当对审判团队承担的辅助事务适当减压,进而达到专注审判、提高案件质效的目的。为实现这一目标,有必要成立专门的审判事务部门,将案件推进过程中一些相对独立、工作量大、且具有一定专业性的审判辅助事务交由其集中统一管理,以保障有限审判资源的充分合理利用。审判事务部门集中管理的审判辅助事务,包括对外委托鉴定、评估、拍卖,城市或地区范围外的文书送达、财产保全措施,诉讼服务,信访接待,庭审记录,档案装订等。

(四)立足繁简分流及专业化审判组建审判团队提高审判质效

不同层级的法院各有其不同的职能重心,“基层法院职能应定位于分流案件、解决纠纷”。而这正是基层法院审判组织及内部机构设置的出发点和落脚点。无论规模大小、案件多少的基层法院,都可以审判团队作为审判组织的唯一载体。审判团队划分的根据是类案区分,而划分类案的因素包含受理案件的数量、案件专业化程度、案件繁简难度以及法官专业倾向等。为增加管理的有效性,应减少单个审判团队人员及案件的管理幅度,而没有必要限制审判团队的数量。除各级法院的一些共性因素外,基层法院审判团队的组建及机构设置还应充分考虑其法定职权和职能的特殊性。根据法院组织法规定,基层法院除审判案件外,还要处理不需要开庭审判的民事纠纷和轻微的刑事案件,指导人民调解委员会的工作。加之基层法院所面临的案件压力主要在“量”上,而非案件繁杂程度及专业化的“质”上。在纠纷解决方式上,基层法院更应注重调解等多元化纠纷解决机制的作用。因此,为大量快速化解纠纷,基层法院首先应从快速分流办理简易案件的角度出发组建速裁调解审判团队,也可以成立具有独立编制的速裁调解庭,二者的区别在于后者除调处简单案件外,兼具诉非衔接功能。在专业化审判团队上,一般的基层法院可区分民事、刑事、综合(包括行政纠纷、审监案件、以及立案审查和执行异议案件)三大类分别组建即可,无需做进一步专业细分,而条件成熟的个别基层法院则可根据自身实际情况另行选择组建家事纠纷、道交事故纠纷、环境资源案件等专业性审判团队。



(自贡市自流井区人民法院罗仁义)


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