“探索期”的检视: 小额诉讼制度瓶颈及破解

发布时间:2018-09-21   470

小额诉讼制度瓶颈及破解

——以S省Z市6个基层法院近3年审结案件为样本


内容摘要:

 小额诉讼制度在我国虽已运行4年半,但实践效果并不理想,仍处于探索期。本文选取SZ6个基层法院2015年至2017年上半年已审结的小额案件进行实证分析,去检视小额诉讼制度在司法实践中运行的实质效果,并与立法目的进行对比校准,找出实践效果与立法目的之间的差距,并提出完善该制度的建议。本论文的结构除了引言与结语外,文章主体分为三个部分:第一部分分析小额诉讼运行现状后认为:小额诉讼适用率低,约占民事案件的1.69%符合小额诉讼受案标的额的案件约占民事案件的13.80%;案件类型较为集中,合同类纠纷约占77.57%;调撤率较高,约占84.65%;平均审理周期较长,约为80.53天。第二部分检视小额诉讼制度运行面临的瓶颈及原因。从立法层面分析:一是受案标的额过低;二是缺乏独立的程序地位;从各方主体动机层面分析:法官消极适用,对终身责任制存隐忧;当事人不愿适用,救济途径成为现实难题;从社会支持层面分析:社会层面支持不足,尚未形成有效合力:缺乏技术系统支持、送达难成为适用障碍、绩效考评依然存在。第三部分探究破解小额诉讼制度瓶颈的对策:一是化解法官隐忧,消除职业风险;二是提升司法公信力,打消当事人顾虑;三是完善小额诉讼制度设计,提高司法效率;四是多方合力破除行业壁垒,协同解决“送达难”问题。

引  言

随着我国经济的不断发展,各类的民事纠纷大量涌入法院。据统计,仅2017年上半年新收案件超过2万件的基层法院已有30个。案多人少已成为我国基层法院面临的最大难题。为化解我国案多人少的司法难题,201311实施的《民事诉讼法》中增加了小额诉讼制度。小额诉讼制度是指由基层法院及其派出法庭审理的争议标的额较少,权利义务关系明确,追求高效、便捷所适用的一种专门审理制度。小额诉讼制度的优势在于低成本、高效率地解决民事纠纷。根据最高人民法院的预估,《民事诉讼法》施行以后,全国基层法院受理的小额案件将占基层人民法院受理案件数量的30%左右。但在司法实践中,小额诉讼程序的适用率与立法预期相比是否存在差距?小额诉讼制度是否化解了案多人少的司法难题?为研究解决上述问题,笔者选取了SZ6个基层法院,对该地区2015年至2017年上半年已审结的小额诉讼案件的适用情况、审结情况及小额诉讼面临的瓶颈逐一进行梳理,剖析主、客观原因,进而提出既化解各方隐忧、又能提高审判效率及司法公信力的小额诉讼制度。

一、描述:小额诉讼在司法实践中运行现状实证分析

    (一)适用率较低,约占民事案件的1.69%

 2015年至2017年上半年,SZ6个基层法院共受理一审民事案件分别为15570件、12857件、7248件,受理小额诉讼案件分别为194301189件,小额诉讼适用率分别占民事案件的0.12% 2.34%2.60%。近3年,小额诉讼的平均适用率仅占民事案件的1.69%。可以看出,小额诉讼在实践中适用率较低,与立法预期差距较大,而此种情况也存在于其他基层法院。以S省为例,实施小额诉讼4年余以来,全省各基层法院适用小额诉讼程序审结案件14708件,仅占同期基层法院审结一审民事案件总数的 0.87%。(详见图1:小额诉讼案件适用情况)

     

()符合受案标的额的案件约占民事案件的13.80%

《民事诉讼法》第一百六十二条规定,小额诉讼程序的受案标的额为各省、自治区、直辖市上年度就业人员年平均工资百分之三十。按照这项规定,2015年至2017年上半年,SZ市适用小额诉讼程序受案标的限额分别为:13709.10元、15139.80元、162327.50元。2015年,SZ市基层法院受案标的额在13709.10元以下的民事案件1889件,约占民事案件总数的11.98%2016年,SZ市基层法院受案标的额在15139.80元以下的民事案件2013件,约占民事案件总数的15.66%2017年上半年,SZ市基层法院受案标的在162327.50元以下的民事案件 998件,约占民事案件总数的13.77%。从以上数据可以看出,近三年SZ市受理的符合小额诉讼受案标的额的案件约占民商事案件的 13.80%。(详见图2:符合受案标的额的案件情况)

(三)案件类型较为集中,合同类纠纷约占77.57%

    虽然《民事诉讼法》司法解释第二百七十四条规定了小额诉讼案件适用类型,但在司法实践中,适用小额诉讼程序审理的案件,案件类型较为集中。近3年,SZ市受理的小额诉讼的案件排名前五位的是:物业服务合同纠纷共计343件、劳务合同纠纷共计69件、借款合同纠纷共计64件、买卖合同纠纷共计47件及机动车交通事故责任纠纷共计45件,所占比例分别为48.53%9.81%11.47%7.76%7.13%,约占小额诉讼案件的84.7%,其中,合同类纠纷约占77.57%。(详见图3:案件类型情况)

   (四)调撤率较高,约占84.65%

    20152017年上半年,SZ市基层法院适用小额诉讼程序审结的案件总数为684件,其中判决88件,约占12.87%;调解57件,约占8.33%;撤诉522件,约占76.32%。可见,调撤率较高,约占84.65%。(详见图42015—2017上半年小额诉讼案件审结情况)

    (五)平均审理周期较长,约为80.53

 2015年,适用简易程序审理的民事案件平均审理天数约为80.2天,适用小额诉讼审理的民事案件平均审理天数为77.4天;2016年,适用简易程序审理的民事案件平均审理天数为87天,适用小额诉讼审理的民事案件平均审理天数为90.93天;2017年上半年,适用简易程序审理的民事案件平均审理天数为76天,适用小额诉讼审理的民事案件平均审理天数为73.9天。可见,适用小额诉讼程序审理的案件平均审理天数为80.53天。与简易程序相比,在审判周期上并无明显优势。(详见图5:平均审理周期情况)

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二、检视:小额诉讼制度运行面临的瓶颈及原因

   (一)立法的粗疏导致司法实践的迷茫

1.受案标的额过低。

   《民事诉讼法》第一百六十二条规定,小额诉讼适用的标的额为各省、自治区、直辖市上年度就业人员年平均工资百分之三十以下的民事案件。该规定虽考虑到了和省(市)经济之间的差距,但从近几年司法实践中当事人诉争的标的额来看,该条文规定的金额仍然过低。从上述分析数据也可以看出,2015年至2017年上半年,SZ市符合小额诉讼受案标的额的案件仅为民事案件的13.80%,案件数量本身就不及民事案件的30%,即使这些案件全部适用小额诉讼程序,也达不到立法预期30%的适用率。

2.缺乏独立的程序地位。

从法律规定来看,《民事诉讼法》第一百六十二条对小额诉讼制度的规定过于粗疏,从该条文无法判断小额诉讼程序在我国程序体系中所处的位置。2015年《民事诉讼法》的司法解释将小额诉讼程序规定在简易程序之后一章,并载明简易程序中的小额诉讼,仍然没有明确小额诉讼的程序定位。笔者通过查阅、搜索中国裁判文书网上民事案件程序,也可以印证小额诉讼程序并非独立的新程序,该网上仅有一审、二审、再审、再审审查与审判监督及其他程序,但并未有独立的小额诉讼程序。从司法实践来看,由于小额诉讼制度设计的缺陷,法官在审理小额诉讼程序时基本上是参照简易程序的流程来处理。小额诉讼程序与简易程序在审判组织、审限、诉讼费用交纳标准方面与简易程序并无差异。

(二)用脚投票:各方主体动机分析

1.法官消极适用:对终身责任制存隐忧。

为探究基层法官的动机和诉求,笔者向SZ市的基层法院法官发放调查问卷80份,收回有效问卷79份。受访的法官中,95%的法官表示适用小额诉讼程序最大的担忧是“一审终审”制度带来的司法责任制风险,80%的法官担忧一审终审后的涉诉、信访问题,76%的法官认为小额诉讼无独立程序系统及配套制度,流程操作不方便;只有不足2%的法官表示愿意适用小额诉讼程序审理案件。(详见下图6:法官消极适用小额诉讼主观原因)

法官消极适用小额诉讼程序的原因是规避责任和风险,实质是法官对职业化保障的缺失存在忧虑。当前,我国法治进程受各种客观条件制约,法官职业保障和职业发展机制推进得相对缓慢。中共中央办公厅、国务院办公厅虽然颁布了《保护司法人员依法履行法定职责的规定》,这是首个全面加强法官履行审判职责保障的文件,但是制度的全面落实尚需时日才能深入推进。小额诉讼实行一审终审制度,当事人无上诉权利,打消了基层法官对二审法院的依赖思想。在司法责任终身制压力下,很多法官对小额诉讼程序避之不及,秉持消极的态度。

2.当事人不愿适用,救济途径成为现实难题。

为了解当事人对小额诉讼制度的看法,笔者在自己所处的基层法院,向来院咨询或立案的当事人随机发放调查问卷,共收回有效问卷120份。90%的当事人表示不了解小额诉讼制度,在向当事人释明小额诉讼实行一审终审后,受访的当事人中有97%表示不愿意适用,其中,担心裁判尺度不统一的约占75%,担心裁判不公正的约占88%和担心败诉后缺乏救济渠道的约占94%。(详见图7:当事人不愿适用小额诉讼主观原因)

长期以来,当事人对法官独任审判缺乏信任,认为法官独任审判是一言堂,特别是在一审终审无上诉权的情况下,更是一刀切、“一锤子买卖”。《民事诉讼法》规定适用小额诉讼程序的案件一审终审,对于当事人而言,其合法权益应当如何救济成了一大现实难题。当事人若不服小额诉讼判决时,其该如何获得救济立法上并无具体规定,在该制度下对当事人权利的救济只能是申请再审。然而,我国启动再审程序是民事诉讼法中的三大难之一,启动程序较为复杂,存在一定的难度,导致当事人对其实体权利的公正性产生怀疑和忧虑。

   (三)社会层面支持不足,尚未形成有效合力

1.缺乏技术系统支持。

目前,小额诉讼程序没有专门的审判流程系统,也没有小额诉讼案件自动识别系统,从立案、审判到执行全过程的流程,都是参照简易程序的技术系统流程。是否适用小额诉讼程序,基本上都是取决于立案法官的偏好,而不是依靠技术手段自动筛选和识别,从而减少法官主观因素的消极适用。

2.“送达难成为适用障碍。

    近年来,法院系统受理的民事案件急剧增加,送达难已成为阻碍法院工作进程不可忽视的因素。由于原告起诉时提供给法院的对方当事人信息可能不准确,主要是电话、地址不准确,导致法律文书无法及时送达的时有发生。通过对SZ市近3年受理的小额诉讼案件共计684件进行梳理,目前,仅约10%的案件能够一次送达,约22%的案件送达次数在两次以上,67%左右的案件无法送达。在穷尽送达方式后,只能适用公告送达,从而转换程序,不仅影响小额诉讼的适用率,也极大的影响了司法效率。

3.绩效考评依然存在。

在我国特色的政治体制下,地方党委、政府对同级法院的绩效考核及上级法院对下级法院的审判质效考评依然存在。法院领导干部仍然受党政关系、上下级法院关系及官僚体系等各种制度的制约。在各项绩效考核指标中,信访考核是各级党委、政府考核的重要指标,并实行一票否决制度。适用小额诉讼的案件,若当事人对案件处理结果不满意,很可能会选择信访、上访的方式寻求救济,这无疑会影响法院及法官绩效考核。同时,上级法院对下级法院的审判质效考核中,调撤率占有重要的权重,法官会花费大量的时间和精力来做调解工作,以提高案件调撤率,并预防信访案件发生,但这必然导致审判效率的低下。因此,在我国特色的司法体系下,法院领导、法官为了顾及党政关系及各方主体利益的平衡,加大调解力度,预防、化解信访问题,成为完成绩效考核理所当然的方式。

三、探究:破解小额诉讼制度瓶颈的对策

 “法律的生命不在于逻辑,而在于经验。立法者对小额诉讼制度的规定过于原则化和笼统化,使得该制度在司法实践中出现了一系列难题,理论界和实务界还需要不断地探索和总结经验,才能完善该制度。针对以上困境及成因,笔者提出以下建议:

(一)化解法官隐忧,消除职业风险

在司法责任终身制压力下,法官最大的忧虑在于错案的追责的风险以及职业化保障的缺失。因此,推行小额诉讼的同时,应正确界定错案追责的范围,惩处妨碍法官履职的行为、加强对法官履职的保障,并建立科学的绩效考评制度。

1.正确界定错案追究范围,建立法官免责制度。

在目前的法律框架内,没有对错案的明确定义。要实现对法官错案责任的追究,就首先要正确界定错案追究的范围,否则,必然会在实践中对制度的执行产生阻碍。《民事诉讼法》第二百条规定了十三项再审申请的情形,但并非所有再审案件都是错案。2015 9 21 日最高人民法院出台的《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》明确,故意违反法律法规的,或者因重大过失导致裁判错误并造成严重后果的,依法应当承担违法审判责,即若法官无故意或重大过失的行为,并且未造成严重后果的案件,实行司法责任豁免,不进行责任追究。笔者认为,对法律、法规的理解和适用错误、一般的程序性错误、因出现新证据而改变裁判的、裁判所依据的其他法律文书被撤销或者变更的、当事人放弃或者部分放弃权利主张的、因当事人过错或者客观原因致使案件事实认定发生变化的均非错案,均为免责事项。

2.惩处妨碍法官履职的行为,完善法官履职保障机制。

目前,没有针对法官特殊职业特点的特殊保护。法官作为自然人,其自身及家人的安全必须得到有效保障后,才能谈及保障他人的合法权益。近年来法官遇袭的事件频频发生,对暴力侵害法官人身安全的行为,只能以故意伤害或故意杀人行为来处罚。对阻挠、对抗和伤害正在履行职务的法官的非法行为,制裁措施处罚力度偏轻,且程序较为复杂,对暴力抗法者难以形成有效的威慑。因此,要完善法官风险评估机制,对承办当事人有暴力倾向的高风险案件的法官,实行重点保护。建议完善法官职业安全保障相关法律,通过法律手段消除法官的后顾之忧。同时,要进一步完善对法官生存保障、履职权限保障等职业保障机制,健全法官职业晋升的职业发展机制,从而使法官将主要精力集中在审判权和提高业务素养上。

3.建立科学的考评机制,回归正常职能定位。

法官独立行使审判权,不但要体现在司法理念中,更要体现在制度设计上。要使法官真正能独立审判,就要防止外部因素特别是行政系统等官僚体制对法官独立审判权的干扰。建立与法官员额制改革相适应的审判质效考核体系,应取消地方行政绩效考核,取消法官奖金收入与信访案件挂钩的考核制度。同时,对法院的行政性工作进行资源整合,对事务性工作进行剥离,让法院、法官回归的正常的职能定位。

   (二)提升司法公信力,打消当事人顾虑

保障当事人享有程序性的权利,有利于当事人能够及时、有效地参与诉讼程序,获得程序公平正义感。司法实践中,由于法官受主客观因素的影响,对事实认定或法律适用存在偏差时有发生,同案不同判也在所难免。为了规范裁判尺度的统一,提升司法公信力,我们可以借助人工智能辅助技术,建立常态多发类案件裁判文书样本库,提高实体公正的水平,打消当事人顾虑。

1.保障当事人程序性权利。

保障当事人对小额诉讼案件的知情权及程序异议权,这是当事人能够及时、有效参与诉讼程序的前提条件,也是实现程序公正的载体。对于适用小额诉讼的案件,法官应更加细致、耐心地向当事人告知其享有的权利义务、适用的法律后果并询问当事人对于告知的内容是否完全了解,并做好书面笔录。同时,当事人享有对程序进行异议的权利。法院以小额诉讼程序立案的,应允许当事人在立案后、开庭审理前提出程序异议。法院经审查,认为异议成立的,适用简易程序或者普通程序的有关规定进行审理;异议不成立的,书面或口头告知当事人,口头告知的应当进行记录,案件继续审理。对于开庭之后才发现不宜适用小额诉讼程序的,只要不属于法律禁止适用小额诉讼程序的范畴,当事人也可合意决定是否继续适用小额诉讼程序。只有在双方无法达成合意的情况下才转换成简易程序或普通程序,这是对当事人处分权的尊重,也是对司法资源的节约。

2.借助人工智能辅助技术,实现裁判尺度统一。

法律和诉讼的最高、最核心价值是实体公正。针对当事人顾虑的实体公正问题,可以借助人工智能辅助技术,建立常态多发类案件裁判文书样本库,将现有的中国裁判文书网以及中国法律应用数字网络服务平台与人工智能辅助系统相连接,定期发布类型化案件裁判分析,对类型化案例的法律适用、裁判尺度等问题发布分析通报。法官可以查询类案判决,帮助其减少主观因素影响,控制自由裁量权,从而实现对普通类型化案件裁判尺度的统一。当事人也可以在立案诉讼服务中心查阅此类裁判文书库,通过人工智能系统推送的类案案例,当事人可以自行判断其案件可能的裁判结果,从而提升当事人对判决的接受度和满意度。

(三)完善小额诉讼制度设计,提高司法效率

1.建立独立的小额诉讼程序。

    小额诉讼程序的意义不仅是简易程序的简化,更有其独立的诉讼价值。在审判实践中,小额诉讼程序的地位不明确,程序操作规定不具体,与简易程序界限模糊,造成了小额诉讼程序低效运行。如果小额诉讼程序不独立出来,只会掩盖该程序的价值和优势。因此,在完善小额诉讼程序设置时,应着力于区别于简易程序而独立存在,以体现其高效、便捷的优势。因此,建议从立法的角度,修改《民事诉讼法》及其司法解释,明确小额诉讼程序在民事诉讼法中具有的独立地位,并出台相关配套制度的实施细则。

2.提高受案金额,扩大受案范围。

《民事诉讼法》对于适用小额诉讼程序进行审理的案件的标的额没有作出具体金额规定,也未赋予当事人对超出小额诉讼限额的案件有权约定适用该程序。从国外的经验来看,多数发达国家或地区采用的都是具体数额的做法。举例而言,英国规定使用小额诉讼程序的案件要求标的额不得超过 5000 英镑;在德国,600欧元以下就强制要求采用小额诉讼制度; 日本划定的上限则为三十万日元;为统一受案标准、扩大受案范围,笔者建议,我国的小额诉讼案件也可采用具体数额限额的做法,并赋予当事人享有约定适用的权利。具体来说,对诉讼金额在10万元以下、法律关系简单、争议不大的财产给付类案件一律实行小额诉讼程序;对诉讼金额超出10万元但事实清楚、简单的民事财产给付类案件,当事人可以书面或口头的方式约定适用,由法院告知当事人适用小额诉讼的权利义务,当事人在《小额诉讼权利义务告知书》上签字、捺印确认后适用。

    3.设立专业化和类型化审判团队。

为现小额诉讼程序的专业化、类型化和高效化,将小额诉讼案件与其他普通民事案件分离开来,由专业的审判团队进行审判,一方面有利于积累该类案件的审理经验,另一方面也能够防止法官在审理小额诉讼案件过程中不自觉地参考简易程序或普通程序的审理流程,使小额诉讼流程更加复杂化。因此,建议设立专业化和类型化的小额诉讼审判团队,从现有的审判人员中选拔审判经验丰富的法官组成类型化团队,从立案到审判,均由该类型化的法官团队负责。既有利于减少法官的工作量,提高审判的专业化,也有利于及时高效地解决纠纷,发挥小额诉讼的最大效益

 (四)多方合力破除行业壁垒,协同解决送达难问题

1.从源头预防送达难问题。

    “送达难是基层法院现在面临的首要困难。从前述数据可以看出,SZ市约有67%的案件因为送达难导致程序转换。由于小额诉讼案件大多都是合同类纠纷,为了从源头上预防了送达难问题,规避当事人因逃避债务而躲避诉讼的行为,针对常态多发类合同纠纷,笔者建议当事人双方在签订的合同范本中,均填写双方的送达地址,并约定该送达地址有效适用于民事一审、二审及执行全过程。进入诉讼后,法院可根据当事人签订的送达地址,直接邮寄送达对方当事人。这不仅可以解约司法资源,也能减轻当事人诉累。

2.建立信息库大数据平台。

当前,随着互联网技术的快速发展,政府机关、金融机构、物联网公司及公共服务行业等都建立了各自的信用评价体系,积累了丰富的大数据资源。我们可以利用信息技术手段,破除行业壁垒,建立信息库大数据平台。将物联网公司如阿里巴巴、通讯运营商、征信机构、金融机构等机构的大数据实行资源共享,将公民的实名信息如地址、电话、工作单位及信用评价均上传至该信息库大数据平台,实现信息资源共享。法院可以在该大数据平台查询公民个人信息,精确找到被告的住址、单位和联系方式,从而可以采用简便的送达方式进行送达。如此一来,不仅可以提升司法效率,也能对当事人故意躲避诉讼的行为产生一定的震慑效果。

结  语

一项新的法律制度的运行离不开理论的自足,也离不开对实践效果的检验,更离不开制度本身的不断丰富与修正。正如德沃金所言:“法律是一种不断完善的实践[18]。虽然,现阶段小额诉讼程序的实际运行效果并不理想,仍需不断地去修正和完善,但我们确信,只要我们在实践中深入研究总结,不断校准理论与实践的差距,就能够更加充分地发挥小额诉讼制度的独特优势,进而化解“案多人少”的司法难题。因此,在司法责任制及法官员额制改革背景下,铺开运行小额诉讼程序,虽需谨慎,但无需质疑,也无需忧虑。

(作者:自贡市自流井区人民法院 漆杏梅) 



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