员额制管理对法官的影响探析

发布时间:2018-09-21   1000

法官员额制度是我国法院推行法官职业化建设的一项重要内容,是司法体制改革内容中最重要的一环,该制度的实施对法官是否产生影响是值得研究的问题,本文通过对员额制管理对法官入额前后带来的影响进行探析,从而提出相应的研究对策,以望对加强法院法官队伍建设有所裨益。

一、法官员额制的相关理论

1.法官员额的起源

法官员额在中国最开始提出时不是一项制度,而仅仅是针对法官数量和编制而提出的一项改革措施。1999年10月,《人民法院第一个五年改革纲要(1999-2003)》中提到“对各级人民法院法官的定编工作进行研究,在保证审判质量和效率的前提下,有计划有步骤地确定法官编制。”1)可以确定法官员额最初只是一种编制方法或确定的数字。2005年10月,《人民法院第二个五年改革纲要(2004-2008)》提出:“根据人民法院的管辖级别、管辖地域、案件数量、保障条件等因素,研究制定各级人民法院的法官员额比例方案,并逐步落实。”2)可以看出,“法官员额”作为一个正式概念开始被提出。2009年3月,《人民法院第三个五年改革纲要(2009-2013)》提出:“配合有关部门制定与人民法院工作性质和地区特点相适应的政法专项编制标准,研究建立适应性更强的编制制度,逐步实施法官员额制度;研究制定与法官职业特点相适应的职数比例和职务序列的意见,适当提高基层人民法院法官职级。”3)“法官员额制度”已经开始被提及,但仍然强调的是法官员额职位的数量、序列和职级。2014年7月,《人民法院第四个五年改革纲要(2014-2018)》则提出“根据法院辖区经济社会发展状况、人口数量(含暂住人口)、案件数量、案件类型等基础数据,结合法院审级职能、法官工作量、审判辅助人员配置、办案保障条件等因素,科学确定四级法院的法官员额。”4)由此可见,随着时间的推移,法官员额的概念不断在完善,但是本质基本相同。当前,结合国情特点,我国确定法官员额比例应当控制在中央政法专项编制的39%以内,不是要求每个法院的法官员额比例都必须是39%。不同地方经济社会发展水平差异大,在确定员额比例和基数上也有所不同。

2.法官员额制的概念

关于法官员额制度的定义,按照2017年3月最高人民法院在出台的《关于深入做好司法改革政策解读工作的通知》规定中对法官员额制作出明确定义:“法官员额制是指在法院现有编制内,根据案件量、法院所辖地区人口规模、当地政治文化经济水平等因素确定法官的员额,以员额标准为基础,依据科学公正的遴选机制,在原有审判员、助理审判员队伍中择优选任法官入额,最后逐步形成法官为中心,法官助理为协助,司法辅助人员为辅的新的审判运行机制”。笔者认为该规定中对法官员额制中的主体、对象、要求、目的等要素定义的比较全面,但对于法官入额后,如何逐步形成以法官中心的新的审判运行机制没有作出具体说明,因此本文在上述定义的基础上补充完善为:“法官员额制应为在法院现有编制内,根据案件量、法院所辖地区人口规模、当地政治文化经济水平等因素确定法官的员额,以员额标准为基础,依据科学公正的遴选机制,在原有审判员、助理审判员队伍中择优选任法官入额,并通过建立入额法官的职业待遇、职业保障、职业监督等方面相关配套措施,最后逐步形成法官为中心,法官助理为协助,司法辅助人员为辅的新的审判运行机制”。

二、员额制管理对法官带来的影响分析

关于法官员额制对法官这一直接利益相关者的影响,我们可以试着从组成法官员额制的三个核心要素:法官遴选制度、法官职业保障制度和法官职业监督制度来进行分析。

1.法官遴选制度。按照《法官法》第九条之规定“必须具有本科以上学历,高校法律专业本科毕业或者高等院校非法本毕业具有法律专业知识,从事法律工作满2年等,初任法官采用严格考核的办法,按照德才兼各的标准,从通过国家统一司法考试取得资格,并且具备法官条件的人员中择优提出人选”。但在司法体制改革之后,我国初任法官遴选流程在以上条件基础上增加了几点:一是初任法官的产生一般是在基层法院遴选产生并任职;二是增设任职条件和范围,要求初任法官必须担任法官助理至少5年,员额制实施前已依法任命为法官但未入额的除外。法官可以从律师和法学专家中公开选拔;三是增加回避任职条件,要求法官的配偶、子女不得在同一省内从事律师、基层法律工作者、司法审计、司法拍卖等有偿法律服务职业;四是成立法官遴选委员会,负责对法官的资格审查、考核及人选确定。

 2.法官职业保障制度。所谓法官职业保障,就是“国家以法官职业化建设为目标,建立和完善相应的制度体系和运行机制,切实保障和全面落实法官的职业权力、职业身份、职业收入等”5)。当前,我国关于法官职业保障的相关规定主要有:《中国人民共和国法官法》、中共中央办公厅 国务院办公厅《保护司法人员依法履行法定职责规定》以及最高人民法院关于《人民法院落实<保护司法人民依法履行法定职责规定>的实施办法》等,对法官、审判辅助人员依法履职、法定权益的保护措施、主体、程序等进行了明确规定,无疑是推进法官职业化、专业化的一项重要举措,为法官依法履职提供了制度保障。同时,中央全面深化改革领导小组提出“建立依托法官法确立的‘四等十二级’法官等级制度,在实行法官员额制基础上实现法官等级与行政职级脱钩,在等级设置、晋升方式、晋升年限、选升比例、考核惩戒和工资制度等方面充分体现法官职业特点,实行有别于其他公务员的人事管理制度,为保障审判权依法独立公正行使更是注入一剂强效针。

3.法官职业监督制度。为了防止有些案件的审判质量和效率不高,甚至出现个别冤假错案,党的十八届三中全会提出“完善主审法官、合议庭办案责任制,让审理者裁判、由裁判者负责”。四中全会提出“完善主审法官、合议庭、主任检察官、主办侦查员办案责任制,落实谁办案谁负责。”为贯彻落实上述文件精神,最高人民法院制定了《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》,提出“法官应当对其履行审判职责的行为承担责任,在职责范围内对办案质量终身负责”,较为完整明确了审判责任的前提、基础、范围、规则、程序、保障等主要问题。同时,《中华人民共和国法官法》、《法官职业道德基本准则》、《法官行为规范》、《人民法院工作人员处分条例》等对法官基本行为、司法职业形象、正确履职进行了明确规定及监督、问责。

综上,结合近年来中央陆续出台地关于司法体制改革相关的文件精神进行研究分析,显而易见得出法官员额制的推行对法官来说,将会带来以下四个方面的影响:

一是权力方面。司法体制改革的最终目的是为了建立“让审理者裁判,由裁判者负责”、“审者不判,判者不审”的审判权运行机制模式,从根本上扭转“审者不判,判者不审”的被动局面,从而让法官能够独立公正的行使审判权。同时,按照上级部门制定的关于对法官、审判辅助人员依法履职、法定权益的保护措施相关规定,无疑为司法工作人员依法履职提供了制度保障。因此,员额制后法官不仅在审判方面权力要明显增大,而且在职业安全方面也得到权力保障。

二是责任方面。有权必有责,在对法官依法履职进行职业保障的同时,也要求法官应当对其履行审判职责的行为承担责任,在职责范围内对办案质量终身负责,这无形中加重了法官履职的心理压力。此外,在当前实践中,各级法院对员额法官实行绩效管理考核机制,规定员额法官每年至少要办理一定数量的案件,否则便退出员额队伍。该硬性任务指标迫使员额法官承受了繁重的工作压力。

三是回报方面。按照中央司法体制改革要求,将建立符合法官职业特点的法官单独职务序列和相应工资制度,即法官将脱离一般公务员行列,在今后法官任免、晋升、等级、待遇等方面将会明显有别于普通公务员,薪酬的增加将会激发法官的工作动力和积极性。在法官职业准入的条件设置方面,要求更加苛刻且法官员额数量严格控制在一定比例下,法官的发展将趋向精英化、职业化,这对入额的法官来说,将会给其职业生涯带来较高的社会政治地位和职业荣誉感。

四是绩效方面。在法官员额比例应当控制在中央政法专项编制的39%以内的政策下,随着案件数量总体逐年增长,而法官数量整体呈现相对减少状态,在给法官带来更繁重的工作任务和工作压力的同时,也将在案件审理的高质量、高效率等方面大打折扣。此外,繁重的工作压力不仅会影响法官的身心健康,还会让法官无暇提升自身的法律专业化水平,进一步对案件的审判质效造成恶性循环。

三、对法官队伍管理的思考建议

(一)职业环境方面

1.妥善处理法院与其他行政机关的关系,建立法院独立行使审判权的外部保障机制。认真贯彻落实《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报、责任追究规定》、中央政法委《司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究规定》、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部《关于进一步规范司法人员与当事人、律师、特殊关系人、中介组织接触交往行为的若干规定》等有关要求,对于司法机关内部人员的干预、说情或者打探案情,应当予以拒绝;对于不依正当程序转递涉案材料或者提出其他要求的,应当告知其依照程序办理。对领导干部、司法机关内部人员过问案件的情况,办案人员应当全面、如实记录,做到全程留痕,有据可查。防止领导干部和司法机关内部人员违反规定干预司法活动、插手具体案件处理,确保法官依法独立公正行使职权。

2.正确认识法院内部行政权与审判权的关系,严格落实司法行政权与司法审判权分离的内部运行机制。党的十八届四中全会明确提出:“改革司法机关人财物管理体制,探索实行法院、检察院司法行政事务管理权和审判权、检察权相分离。”主要是为了保障人民法院依法独立公正地行使审判权,不因人财物等资源的供给不足而妨碍人民法院审判权和执行权的独立性、公正性和公信力。基于此,我们一方面要严格落实,取消庭长、分管副院长签发法律文书的司法行政权,将案件的裁判权和决定权返还给审理案件的法官和合议庭。另一方面要进一步明确审判委员会的职能,解决以前无论案件大小都上审委会的非正常现象。严格执行《法院组织法》规定的审判委员会的主要任务应该是总结审判经验,对审判工作进行宏观的指导;只有在遇到重大的、疑难的案件时,审委会才以审判组织的身份对个案进行讨论、裁判,行使其审判职能。

3.适时构建法院与社会各界的沟通平台,规范法官的监督机制。目前我国外界的监督主要有:党委的监督、人大的监督、检察机关的监督和舆论媒体的监督。不管何种监督方式,都不应该是对个案的直接监督和干预,而应该是间接监督、事后监督,尤其是不能对正在审理的案件进行倾向性的表态或对审理案件的法官施加压力。其中有关媒体的监督因在我国目前缺乏相关法律法规的规制,对其监督的范围、形式、限度等都是空白,再加上媒体自身的不规范,其监督表现的很混乱,甚至出现“媒体审判”的现象。建议立法部门能健全有关此方面的立法,明确传媒监督的范围、原则、形式、限度等问题,既能满足公众知情权,促进司法公正性,又不损害司法权威,促进媒体和司法的良性互动。

(二) 职业保障方面

1.尽快建立完善符合法官职业特点的薪酬待遇机制。目前,各级法院基本落实法官单独职务序列套改工作,实行有别于其他公务员的工资待遇和绩效考核激励机制,但从实际落实的工资涨幅情况来看,与其他公务员工资水平差距不大,对激发法官工作积极性和职业吸引力影响甚微。因此,建议上层决策者在一方面尽快完善法官单独职务序列后续机制的情况下,另一方面可以适当通过增加法官其他福利保障来进行弥补。如建立对法官的住房、医疗、养老等方面配套保障机制,切实落实带薪休假制度,在当前的现实背景下,也可探索建立法官廉政保证金或法官职业保证金制度,探索多元化激励机制,增加法官对职业生涯预期利益的合力期待。

2.加大法官职业安全保障力度。法官的职业安全是法官职业的特别权益,既包括法官的人身安全和职业安全,又包括心理安全和家庭安全。现今司法实践中也作出了一些有益的探索,比如开展人员安检工作、设置法官专用通道等。可从以下方面切入实现法官职业安全保障制度,首先,保障法官的职业权利。对拒不履行生效判决、裁定罪的行为人惩处措施坚决落到实处,对扰乱法庭秩序情节严重的,加大惩处力度。其次,保障法官的职业尊严。建议立法机关可在相关法律法规中,如《法官法》中增加保障法官职业尊严方面的规定,对侵犯法官的尊严、名誉等行为给予惩处。再次,保障法官的人身安全。对打击、报复、诬告、伤害法官或法官家属人身安全的行为,一律酌情加重惩处。

3.建立持续的法官职业教育保障机制。一是建立适应符合法官职业特点的培训制度。可以借鉴公安干警的招录培养机制,将新招录的法院工作人员在岗前进行至少三个月的集中培养,对准法官助理、准行政人员、准书记员等人员进行分类进行培训,以便尽快适应岗位工作需要。同时,可以根据法院的工作需要,建立轮岗交流机制,如将法官派到党政机关、公司企业等去锻炼,也可以在公、检、司法等政法单位交流,形成跨行业、跨地区的交流模式,这不仅有利于丰富法官的只是结构,培养复合型法官,也可以帮助法官深入社会不同领域,进一步服务审判。二是完善法官继续教育制度。以培养高素质的专家型、学者型职业法官为目标,建立健全与法官相适应的法官职业专门培训体系和培训机构,鼓励法官进行法律方面的学历或学位的继续深造,搭建法官论坛、交流等平台,不断提升法官的法律知识理论水平,以及驾驭庭审的能力。三是建立法官教育培训的时间保障机制。实践中,案多人少、经费保障不到位等诸多问题导致法官不能进修或培训,甚至有的基层法院法官几乎未参加过法律业务方面的培训。建议通过制度对法官每年的培训时间进行明确规定,确保法官有充足的时间进行法律业务方面的学习和提升。

(三) 职业个人方面

1.规划法官职业前景,让法官更有“职业尊荣”。司法改革是为了让权力运行、法官制度和审判管理回归司法规律,让每一个法官对法官这份职业感到自豪和尊荣。一是体现审判权的判断权本质。判断权强调亲历性,注重对独立性、中立性和程序性的保障,这需要法院严格贯彻落实“让审理者裁判,由裁判者负责”的审判运行模式。二是体现法官的职业特点。当前,我国建立法官单独的职务序列制度,就是试图让法官待遇和等级挂钩,而不与行政级别挂钩,法官以等级定待遇,去除行政化影响,即使基层一线法官只要认真履职,不担任领导职务、不遴选至上级法院,也能按照任职年限、业绩表现,晋升到较高法官的等级。三是制定科学合理考核机制。评价法官工作绩效不能只关心案件的办理数量指标,要因地制宜,针对不同级别法官制定不同的考核方案,如对资深法官可倾向于评价其审判重大疑难案件的能力;对年轻法官重点考核其审理一般案件的所达到的质量和效率水平。

2.关注法官心理健康,让法官能够“轻装上阵”。法官的心理健康问题原因来自多方面,有来自法院的绩效考评机制、有来自当事人的纠纷以及法官本身的因素。首先,要增强法官自我心理保健意识,学会用科学、辩证观点看待心理压力,对心理压力要有明确地认识和接受态度,既不忽视也不畏惧,要学会自我调适,积极寻找有效途径解决问题。其次要提高法官自身心理承受能力,改善心理结构,强化心理品质,保持心态平衡,内因起决定性作用。最后,法院可以尝试设立心理咨询工作室,由具有专业心理学知识的法官或临时聘请有资质的心理咨询师为法官提供心理咨询服务。除进行定期的应急反应能力、人际交往能力、放松访谈、思维分析等心理健康培训外,还要有针对性的加强情绪管理,强化心理干预,培养法官抗压、自控能力,防止意外事件发生。

(作者:自贡市自流井区人民法院文娟)


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